Principales pasajes del Debate Parlamentario de la Ley 20.957 del Servicio Exterior de la Nación - 6 y 7 de junio de 1974 Uno de los objetivos fundamentales de la ley es la obtención a corto plazo del instrumento humano idóneo necesario para realizar una gran política exterior para lo cual se utilizará el recurso de cohesionar sus cuadros. Todo ello permitirá estructurar un cuerpo orgánicamente jerarquizado dentro del Ministerio, regido exclusivamente por esta ley. Al margen de este enfoque substancial en el proyecto elevado se mantiene las bases y líneas generales de la ley 12.951 con las innovaciones exigidas para su actualización. Senador Luder. Es fácil advertir que la Argentina está llamada a cumplir un papel importante en el plano internacional; principalmente en Latinoamérica, donde se ha convertido en el virtual vocero de los intereses de la región frente a los Estados Unidos de América. Pero la génesis de una política exterior está sujeta a un proceso lento y doloroso en el que intervienen muchos factores, menos el de la improvisación ni por parte de quien la fija y conduce ni tampoco por quienes deben ejecutarla, en este caso el cuerpo diplomático, que es el que implementa las acciones dictadas para la concreción de una política exterior coherente con el tiempo que vivimos y con la tradición histórica del país. Deseo destacar que las características y exigencias especiales de la función diplomática, las particularidades propias de sus tareas, el ámbito en que se desarrolla su actividad y su misión permanente de salvaguardia de la soberanía nacional fuera de las fronteras de la República hacen necesario que la situación legal de los funcionarios del Servicio Exterior esté reglada por un instrumento específico distinto del que rige para el resto de la administración pública. Por ello también son distintas las obligaciones y exigencias a las que están sometidos, así como las limitaciones e incompatibilidades. Con el fin de no desaprovechar los conocimientos adquiridos en los largos años de servicio, sufragados por el Estado, se elevan los límites de cese por edad a 70 años para embajadores, 67 para ministros y 65 para las restantes categorías. Prohibiéndose tanto a funcionarios del cuadro permanente activo que se retiren o jubilen, así como también a los embajadores designados directamente por el Poder Ejecutivo, conforme con el artículo 5º, a los agregados especializados y a los agregados laborales, formar parte de directorios o ejercer cualquier tipo de funciones honorarias o remuneradas, relacionadas con empresas de intereses extranjeros. A fin de agilizar las tareas de la Junta Calificadora se reduce el número de sus miembros y se ajustan sus funciones en consonancia con las disposiciones de la ley. De las innovaciones mencionadas explicitaremos, para no extendernos, las más importantes comenzando por la creación del Consejo Superior de Embajadores y del Tribunal de Honor.
La misión que se acuerda al Consejo Superior de Embajadores es la de órgano “asesor” en asuntos de especial relevancia que conciernan a la conducción general del Ministerio, tal como lo expresa el artículo 26, sin que ello constituya una superposición de funciones con los organismos de Cancillería que cumplen funciones específicas, cuya atención les reclama la dedicación exclusiva por la complejidad propia de los asuntos que se tramitan y deben resolverse a nivel de la estructura orgánica. Senador León. Estamos estudiando una ley que viene marcando un colorario de un proceso de legislación que lo podríamos iniciar en 1905, cuando se dicta la ley 4.711. En 1944 se aprueba un Estatuto Orgánico para el Personal del Ministerio de Relaciones Exteriores, a través del decreto 30.991/44, el cual fue ratificado por ley 13.891. En 1946 se sanciona la ley 12.951 de organización del Servicio Exterior, cuyo decreto reglamentario lleva el número 5.128/48. Posteriormente sufrió varias modificaciones, en muchas de cuyas discusiones participó nuestro sector, como cuando se reformó el artículo 10 de la citada ley, sancionándose la que lleva el número 16.486. Por el decreto 16.906/66 se creó una junta de disciplina en el Ministerio de Relaciones Exteriores. Posteriormente, el decreto 17.702/68 modificó las disposiciones de la ley 12.951 y su modificatoria, 16.486, siendo luego substituido por el decreto ley 19.300 del año 1971. Pienso que esta ley tiene que servir a una democracia que viene transitando el camino de las relaciones internacionales, en el que tendrá que perfeccionarse. Estoy de acuerdo con el senador Luder en cuanto a que tenemos que crear las condiciones de una tecnificación y una profesionalización de nuestro Servicio Exterior, sin creer por ello que no hay otros hombres en la República que en circunstancias trascendentes, con su capacidad y su rumbo intelectual, puedan crear tal vez mejores condiciones que algunos diplomáticos de carrera. Advirtiendo que esta ley quizá no es totalmente completa. También es cierto que las grandes causas de la República hacen olvidar las circunstancias en las que a veces el país no salió con dignidad. Nadie se acuerda de que un Embajador de la dictadura militar propuso en 1967 en Buenos Aires la formación de la Fuerza Interamericana, pero todos tienen presente que la Argentina dijo un día al mundo que la victoria no da derechos. Nadie se acuerda de la carta de Storni a Cordell Hull, en 1944, pero todos tienen presente la doctrina de Drago. Nadie se va a acordar de una negociación como la que se hizo con Libia, donde el país va a recibir el barril a más dólares que el precio internacional. Los negocios internacionales tienen que servir para crear las condiciones de nuestra liberación. Senador Luder. Entiendo que complementando este inciso c) con lo dispuesto en el inciso b) resulta bastante claro su alcance, en cuanto a que no pueden ejercer actividades comerciales, profesionales o de gestión de intereses privados ajenos o propios en el extranjero. Y en cuanto a lo de representante y asesor, es más o menos lo mismo dentro del espíritu de la ley. Por lo menos, lo dejo dicho como interpretación del miembro informante respecto a que representar intereses extranjeros o asesorarlos, a los fines de esta ley, tiene el mismo alcance. Senador León. Prácticamente, entonces, queda afectado full time en el Servicio Exterior. Senador Luder. Salvo la docencia universitaria, en casos excepcionales, cuando no interfiera con la dedicación al servicio exterior. Senador León. Queda claro, entonces, que este inciso c) del artículo 23, que está referido exclusivamente a firmas comerciales o intereses extranjeros, también comprende a los comercios o empresas argentinas. Senador Luder. El inciso b) del artículo 23 y el inciso a) del artículo 49 se refieren al comercio argentino. Senador León. Correcto. El inciso d) del artículo 26 debe ser armonizado, según nuestro criterio, con lo establecido en la Convención de Viena en sus artículos 31 y 32 sobre relaciones diplomáticas, la que ha sido ratificada por nuestro país, por lo que propongo que se teste de dicho inciso lo siguiente: “... o efectuar renuncia de su inmunidad de jurisdicción en su lugar de destino...” Consideramos que la publicidad de los actos hace a la esencia del orden administrativo, como lo sostienen uniformemente la doctrina y los autores, en el caso de que el acto afecte al interesado en forma personal, por lo que no se le pueden negar su conocimiento. Repito que en ninguna de las anteriores leyes relativas al Servicio Exterior existía una disposición de este tipo. No la había en las leyes 4.711 y 12.951 ni en los decretos 17.702 y 19.300. Con respecto al capítulo relativo a jubilaciones, retiros y pensiones, tuve una conversación antes de venir al recinto con el señor miembro informante de la mayoría a fin de procurar modificar el artículo 77. Esa disposición establece que los funcionarios que sin tener derecho a la jubilación tuvieran una ambigüedad de veinte años en la administración pública, de los cuales quince como mínimo cumplidos en servicio exterior de la Nación.
Tengo entendido que el señor Senador Luder comprende esta situación, y creo que hay acuerdo para modificar este artículo. Por otra parte, hay antecedentes en la legislación con respecto a eso, porque siempre se ha contemplado. La ley 12.951, en el artículo 76, establecía que “los derechos concedidos por la presente ley, el estado diplomático, los beneficios jubilatorios y de retiro que concede la misma, serán reconocidos a los funcionarios del Servicio Exterior actualmente jubilados, retirados o que hallan cesado por causas que no le sean imputables”. La ley 17.702 en su artículo 56 establece que “los funcionarios que sin tener derecho a la jubilación tuvieren antigüedad de veinte años en la administración pública, de los cuales diez como mínimo cumplidos en el Servicio Exterior, y cesaren en sus funciones en virtud de lo supuesto por el artículo 24 de la presente ley, tendrán derecho al retiro”. Podría seguir mencionando otras leyes, como la 19.300 que en su artículo 61 establece que “los funcionarios que sin tener derecho a la jubilación tuvieran una antigüedad de veinte años en la administración pública, de los cuales quince como mínimo cumplidos en el Servicio Exterior, y cesaren en sus funciones en virtud de lo dispuesto en el artículo 29 de la presente ley, tendrán derecho al haber de retiro.” Con las modificaciones que proponemos, señores Senadores, “tengo que ser leal”, podemos favorecer a sesenta y ocho o setenta ex miembros del Servicio Exterior. Por esta ley, tal como esta redactada, vamos a crear el retiro incluso para los exonerados con sumario, cesantes con sumario o los dejados cesantes por causas criminales.
En consecuencia, quiero proponer a este Honorable Senado que también creemos la posibilidad de que algunos de los funcionarios declarados prescindibles sin sumario, sin causas criminales y algunos exclusivamente por causas políticas, tengan la tranquilidad y seguridad de que nosotros hemos sancionado una ley que les permite su retiro. Recuerdo haber leído alguna vez en un libro de diplomacia, cuyo autor fue un ex ministro de Relaciones Exteriores de Italia, una frase que decía: “A otros les es lícito, a ti no”, Pienso que nosotros debemos tener como norma en nuestra política exterior esta actitud y pensar que si no queremos la guerra para los argentinos tampoco tenemos que desearlas para los demás. Amancio Alcorta fue maestro, y a lo largo de muchos años, numerosos hombres abrevaron en la sabiduría de su cátedra y en la elocuencia de sus libros.
Luis María Drago, sienta frente a las grandes potencias que paradójicamente dejaban de la diplomacia y hacían uso de la fuerza para avasallar la soberanía de un país hermano de América, la doctrina de aceptación universal mediante la cual los conflictos suscitados, y especialmente aquellos derivados del cumplimiento de tratados económicos, no podían resolverse por la utilización de medios bélicos.
La doctrina Drago es piedra angular de la diplomacia y fuente permanente de consulta para quienes tienen a su cargo tan importante y delicadas tareas.
Citaré también a hombres como Quirno Costa, José A. Terry, Estanislao Ceballos, Roque Saenz Peña y muchos otros que son permanente ejemplo a imitar por su brillo y capacidad y, sobre todo por la permanente defensa de los más legítimos intereses nacionales. Paralelamente se destacan también los argentinos por su predica o actuación en los organismos internacionales. Carlos Saavedra Lama y la importante y calificada comisión argentina que lo acompaño lograron concretar la paz entre dos naciones hermanas enfrentadas por la lucha. No en vano esa decisiva mediación mereció el premio Nobel de la paz. Nombres como Isidoro Luis Moreno y Antokoletz integran la nómina de argentinos destacados en esa labor. No puedo tampoco dejar de señalar a otros dos diplomáticos llegados al alto sitial de la Corte Internacional de Justicia, los doctores Moreno Quintana y José María Ruda. Senador Bravo.- Señor Presidente, señores Senadores: el proyecto de ley que estamos considerando puede calificarse de bueno en líneas generales, ya que en gran parte se basa en una ley que también fue buena. Me refiero a la 12.951, sancionada el 6 de febrero de 1.947 y promulgada el 15 de febrero del mismo año. Además, señor Presidente, señores Senadores, ¿nos hemos puesto a pensar alguna vez cuanto le cuesta al país formar un buen diplomático? Por más culta e ilustrada que sea la persona que se designe para ocupar el cargo deberá adquirir la experiencia necesaria para el buen desempeño de sus función y ella se logra solo con el andar del tiempo, con el intenso y continuo contacto con los colegas de otras nacionalidades, con los servicios prestados en diferentes países. Esto no se obtiene de un día para el otro. Lleva tiempo, años, formar un diplomático experimentado. Esto le cuesta mucho dinero al país, y sin embargo ya es una costumbre desgraciada de nuestro medio que cuando cambia el gobierno hay que reemplazar a buena parte del cuerpo diplomático para satisfacer a quienes se quiere favorecer, aunque no tengan ninguna aptitud para la función que están llamados a desempeñar. Por eso es que encontramos por el mundo a diplomáticos argentinos alejados y desvinculados del medio ambiente en que viven, pues ni idioma conocen a veces, y, por otra parte, no quieren tomarse el trabajo de aprenderlo, ya que saben que estarán en esas funciones mientras dure el gobierno de turno y que al cambiar éste también ellos serán substituidos por amigos del nuevo gobierno. Además los diplomáticos retirados o jubilados siguen formando parte del cuadro permanente del Servicio Exterior (capítulo I, artículo 2º; y capítulo III, artículo 21, inciso h). Este inciso dice: «Los funcionarios en retiro o jubilados forman la reserva del Servicio Exterior de la Nación y por lo tanto mantienen el uso de los atributos de su categoría». Todo esto hace que los diplomáticos que se jubilan, y que por sus vinculaciones y contactos deben hacer frente a muchos compromisos y mantener un cierto nivel de vida, sean acreedores al régimen jubilatorio que habían logrado y que les fuera caprichosamente cercenado. Otro defecto que le encuentro a este proyecto es que omite legislar sobre las remuneraciones de los miembros del Servicio Exterior. Considero que hubiera sido justo hacerlo fijando la del Embajador, de acuerdo con lo que perciben otros funcionarios públicos que protocolarmente tengan su mismo rango. Anteriormente los haberes de un embajador eran similares a los que percibían los Ministros de la Corte Suprema, Tenientes Generales y Almirantes. Con el pasar del tiempo, fueron relegados, y hoy, perciben una remuneración que no corresponde ni a su cargo ni a sus obligaciones sociales. El Embajador con destino en la República cobra alrededor de 6.500 pesos mensuales. Estimo que no puede ser y que debe darse una solución a esa anormalidad. Senador Jáuregui. El Consejo Superior de Embajadores resultará de suma eficacia en la colaboración a prestar al señor Ministro con su asesoramiento, pues las personas que lo compongan gozarán de una vasta experiencia práctica en la función, no desperdiciándose de esta manera su capacidad y permitiendo, a la vez, el acceso de los funcionarios subalternos a los cargos superiores. Senador Luder. A juicio de la Comisión, ello conspira contra el espíritu de la ley que es crear una carrera diplomática donde todos tengan el aliciente de la apertura del escalafón.
Con respecto al artículo 33, referente al sorteo de los Embajadores que no integran el Consejo Superior de Embajadores, debo señalar que los que no resultan sorteados evidentemente deben pasar a retiro. La Ley establece que a los sesenta y cinco años los embajadores pasan automáticamente a revistar en la Cancillería, y al no tener destino en esa situación, entran en el sorteo para integrar el Consejo Superior de Embajadores. Los que no salen sorteados deben pasar a retiro. No se refiere al ejercicio concreto y diario de la tarea administrativa técnica que se puede cumplir en las distintas reparticiones; se trata del asesoramiento en la conducción de la política, y las funciones se limitan exclusivamente a ese aspecto. Con respecto al régimen jubilatorio, deseo señalar que esta ley no es previsional. Hemos querido mantener la posibilidad del retiro para que los funcionarios del Servicio Exterior tengan una situación distinta que la que existe en el resto de la administración. Debemos destacar con toda claridad que el retiro con 20 años de servicio no es el común en la administración pública. Consideramos que un hombre que ha pasado la mayor parte de su vida en el exterior, con todos los problemas que ello supone, especialmente en el ámbito familiar en lo que se refiere a educación de sus hijos fuera del destino - porque a veces no es posible cumplirla en ese lugar - con esa serie de tensiones y problemas de tipo familiar que a veces ocasiona la vida fuera de nuestra patria, tiene derecho a pedir el retiro a los 20 años, porque su situación es distinta a la del funcionario administrativo que nunca ha salido de su medio ambiente, está perfectamente integrado a nuestra comunidad y no ha vivido sufriendo las presiones de tipo psíquico, y hasta físico, que ocasionan destinos a veces no muy placenteros, para los miembros del Servicio Exterior. Ese es el propósito por el cual se incluyó esta situación de retiro para los miembros del mencionado servicio, a fin de librarlo de una imprevisión de la ley general de jubilaciones.
No se crea ninguna inestabilidad. Se trata simplemente del cumplimiento de otra disposición que dice que a los 65 años los funcionarios del Servicio Exterior pasan a revistar automáticamente en la Cancillería. Como no se puede tener a todos los Embajadores mayores de 65 años en la Cancillería pisándose los unos a los otros, se efectúa un sorteo para constituir el Consejo de Embajadores. Lógicamente, la ley puede prever que haya más embajadores mayores de 65 años que cargos en el consejo. Por lo tanto, no se trata de inestabilidad sino de la culminación de la carrera del funcionario con todos los honores, con la posibilidad de que, por resolución fundada del ministro, continúe en función. Por lo tanto el mecanismo que se propone tiene por objeto aprovechar la experiencia y, al mismo tiempo, dar mayor agilidad al sistema de ascenso al más alto grado. Tanto es así que el Embajador que ha culminado su carrera tiene la posibilidad de terminarla a los 65 años, mientras que el Ministro Plenipotenciario que no la ha concluido tiene derecho a seguir hasta los 67 años porque no ha visto culminada su aspiración de llegar al más alto rango del escalafón y entonces se le permiten dos años más para ver si concreta esta posibilidad. Pero si todos los Embajadores están en su puesto, es decir, ninguno deja su posición, es evidente que va a resultar muy difícil llegar a los niveles superiores. El propósito es crear realmente un mecanismo fluido para el ascenso a la cúspide sin perjuicio de aprovechar la experiencia de los Embajadores de más edad y la facultad del Ministro de mantener en servicio a los que juzgue necesarios.-
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