Asociación Profesional del Cuerpo Permanente del Servicio Exterior de la Nación

"XI. Nombrará los Embajadores, Cónsules y Enviados para las demás Naciones y Potencias Extranjeras y recibirá todos los que de esta clase vinieren de las mismas a este Estado, dando inmediatamente aviso instruido a la Junta de Observación, baxo grave responsabilidad de los motivos y obgeto de su misión en ambos casos, igualmente que sus constestaciones."

En el Reglamento Provisorio de 1817 dictado por el Congreso de Tucumán "para las Provincias Unidas de Sudamérica" se establece también una cláusula referida al servicio exterior. En la sección III "Del Poder Executivo", y en el primer capitulo "De la elección y facultades del Director del Estado" dice en el articulo XVII,

XVII. Recibirá los Embajadores, Enviados, y Cónsules de las Naciones y nombrará por sí sólo los que convenga destinar cerca de las Cortes extranjeras. " [1]

La Constitución de 1819 sancionada también por el Congreso de Tucumán pero deliberando en Buenos Aires tiene en el Capitulo III "Atribuciones del Poder Ejecutivo" referencia al servicio exterior:

“LXXXI. Nombra por sí solo los Generales de los exércitos de mar y tierra; los embajadores, Enviados y Cónsules cerca de las naciones extrangeras; y los recibe de ellas.”[2]

La Constitución de 1826 concede competencias al Senado en el nombramiento de diplomáticos, el Poder Ejecutivo en esta Constitución esta a cargo de un Presidente de la República Argentina (art. 68) quién:

"91. Nombra igualmente los embajadores, ministros plenipotenciarios, enviados, cónsules generales, y demás agentes, con aprobación del senado."[3]

En la Constitución de 1826 se planteó la distinción entre quienes estaban a sueldo del Poder Ejecutivo por cumplir cargos que podríamos en la actualidad llamar políticos y los que percibían esos sueldos por ser funcionarios de una carrera administrativa, la norma de 1826 los llamó “empleos de escala”, denominación que reitera la Constitución vigente. Un largo debate se produjo en el Congreso Constituyente para prohibir que ningún miembro de las Cámaras pudiera ser empleado por el Poder ejecutivo, votándose al fin un artículo que se incorporó a la Sección Cuarta, Capítulo 1º sobre la Cámara de Representantes, redactado así:

“Ninguno (se refiere a los representantes) después de incorporado podrá recibir empleo del Poder Ejecutivo, sin el consentimiento de la Cámara y sin que quede vacante su representación en el acto de admitirlo, salvo los empleos de escala.”[4]

En esta norma está el primer fundamento constitucional para la existencia de una carrera administrativa, el empleo de escalafón frente a la designación política.

Fue el Congreso General Constituyente de 1824 el que dictó la primera ley sobre el Servicio Exterior. El Proyecto de ley fue enviado por el Presidente Rivadavia al Congreso el 15 de marzo de 1826. Conforme a él, y considerando la necesidad de estenter y arreglar las relaciones políticas y diplomáticas con las demás naciones, era de suma importancia fijar permanentemente los sueldos que debían gozas sus agentes diplomáticos y consulares. Los Ministros Plenipotenciarios en Europa tendrían nuevemil pesos y en América, siete mil. Los Secretarios, dos mil y los encargados de negocios cuatro mil pesos en Europa y tres mil quinientos en América. Además se mandaba abonar a los Ministros diplomáticos y encargados de negocios una suma correspondiente al sueldo de un año para gstos de legación y viático. En los fundamentos del dictamen favorable de la Comisión se dejaba consignado que si eran necesarios estos cargos, lo era igualmente de que fueran dotados “de un modo correspondiente a la dignidad del gobierno a que pertenecía, al de distinción de su carácter público y a la naturaleza de los servicios que deben prestar.” La asignación que se les fijaba era moderada, sin embargo, fundada en el principio de que los Ministros Plenipoteniarios debían presentarse en las Cortes Extranjeras, “con toda la modestia que corresponde a una República y mucho más a una República naciente”. La Ley fue dictada en las sesiones del 5 y 7 de abril de 1826.[5]

La Constitución de 1826 concedía a la Argentina la capacidad de nombrar Embajadores y era en ello mas moderna que la de 1853-60 que sólo menciona a Ministros Plenipotenciarios y Encargados de Negocios. En esto aparece la concepción de Alberdi que se oponía a la designación de Embajadores a quienes asociaba a las monarquías,

"Error de los diplomáticos de América de imitar servilmente a los de Europa. Esto los debilita y desconsidera en vez de realzar.. Sirven a una diplomacia, que no reconoce pactos de familia. Así es que América, no tiene Embajadores, porque no tiene personas régias a quienes ellos representen."[6]

Quizás por esa modestia de los constituyentes hubo que esperar hasta 1910 para que la Argentina recibiera al primer Embajador Extraordinario y Plenipotenciario enviado por los Estados Unidos en homenaje al Centenario y enviara el primer Embajador argentino que fue Rómulo S. Naón. En este punto la práctica internacional reformó el texto constitucional, al reconocérsele a la Argentina el derecho de enviar y recibir Embajadores era absurdo insistir con las limitaciones constitucionales. Finalrnente en la década del 60 la práctica de enviar y recibir embajadores como jefes de misión se generalizó.

Durante el período constitucional la primera ley del servicio exterior fue la 4711 del 29 de spetiembre de 1905. En el primer artículo establecía 5 categorías de empleados diplomáticos:

1º Enviados Extraordinarios y Ministros Plenipotenciarios;

2º Encargados de Negocios;

3º Secretarios de primera clase;

4º Secretarios de segunda clase;

5º. Agregados civiles, militares ó navales.

El Artículo 2º se refiere a la incorporación al servicio y hace una interpretación estricta de la Constitución,

“Los Ministros Plenipotenciarios y Encargados de Negocios serán nombrados por el Poder Ejecutivo en la forma prescripta por la Constitución Nacional. El Poder Ejecutivo podrá confiar, por sí solo, misiones especiales (en los países donde no hubiere Legaciones permanentes), durante el receso del Congreso, cuando lo reclamen las conveniencias del país.

En tal caso, el Poder Ejecutivo solicitará oportunamente el acuerdo del Senado y la misión quedará terminada si la Legislatura siguiente no votase los fondos necesarios.

El precedente es útil en cuanto establece el doble control parlamentario para las actividades del Servicio Exterior, por una parte el acuerdo senatorial para las principales designaciones, y al mismo tiempo el control presupuestario que efectúa el Congreso de todas las actividades de la administración. La aprobación de las partidas de fondos correspondientes es la forma de aprobación por parte del Legislativo de las actividades de las misiones diplomáticas en el exterior.

Como normas que han tenido gran influencia en la organización profesional del Servicio Exterior deben citarse la ley 12.951 de 1946, luego derogada y la 20957del 5 de junio de 1975 ley orgánica del Servicio Exterior de la Nación en vigencia. A ello debe agregarse la creación en 1963 por decreto del Presidente Guido y del Canciller Carlos Muñiz del Instituto del Servicio Exterior de la Nación.

Las funciones del Servicio Exterior.

El servicio exterior tiene naturalmente dos dimensiones, la Cancillería y las representaciones en el exterior. Estas tienen desde su origen una división entre tareas diplomáticas y consulares, la diferencia es nominal ya que la mayor parte de los servicios exteriores no mantienen esa distinción entre sus miembros. Las funciones varían en que los cónsules tratan con las autoridades locales y no con las autoridades nacionales del lugar donde están destacados y su función no es tanto las relaciones políticas generales como la ampliación del comercio y proteger los intereses individuales de los ciudadanos argentinos. El Ministerio de Relaciones Exteriores es competente para la dirección de la política exterior siguiendo las instrucciones del Presidente y del Jefe de Gabinete y la legislación aprobada por el Congreso. La tarea fundamental del Servicio Exterior es cumplir con esa política en cuanto representa la voluntad de la población a través de las decisiones de sus representantes.

Se asocia la función diplomática con la negociación internacional, aunque es una definición muy estrecha sobre la tarea que el diplomático debe cumplir. Antes de llegar a una negociación existe una tarea de lo que podríamos llamar la preparación del terreno. Para ello debe mantener un contacto estrecho con las autoridades y personalidades del Estado ante el cual esta destinado. Presentando en forma coherente la posición del propio país, al mismo tiempo que se comprende lo que el otro opina, corrigiendo los malos entendidos. La posibilidad de éxito en una negociación depende en gran medida de que esta tarea sea cumplida eficazmente, para que los negociadores conozcan las correspondientes culturas respectivas y confíen entre si. Es esta la principal razón de la existencia de las misiones en el exterior aun en una época como la actual que conoce hasta el exceso negociaciones directas entre las capitales. La comunicación instantánea, no produce una comprensión mutua en forma instantánea y mucho menos un acuerdo. La famosa diplomacia de lanzadera "shuttle diplomacy", entre diversos países o sectores en organizaciones multilaterales depende de la eficacia de los embajadores residentes y seguirá siendo así mientras exista el concepto de estado-nación. Por lo tanto el conocimiento del lugar y el asesoramiento del residente en la zona tiene una importancia agravada en una época de comunicaciones rápidas, para evitar malos entendidos y distorsiones. Mas aun ya que las comunicaciones son tan rápidas es mas sencillo de los que era habitualrnente que el embajador participe activamente en la toma de decisiones políticas sobre el país en que esta destinado. [7] El diplomático vive en el lugar y es su función la que permite que el contacto sea amigable y quien puede prevenir sobre posibles conflictos y señalar la posible forma de resolverlos.

Es casi un lugar común referirse al cambio producido en el método diplomático por la rapidez en las comunicaciones, esto es una indudable mejora para la eficacia de la acción en el exterior y facilita la labor del diplomático en su sede. A decir de Nicolson,

“La mayoría de los embajadores durante el período de las comunicaciones lentas estaban tan aterrorizados de excederse en sus instrucciones o de asumir una iniciativa que pudiera poner a su propio gobierno en una situación embarazosa, que adoptaban una actitud puramente pasiva, perdiendo así una oportunidad tras otra, y gastaban su tiempo escribiendo brillantes informes sobre situaciones que habían cambiado completamente en el momento en que sus despachos llegaban a destino.”[8]

Un embajador en su sede debe ser la principal fuente de información para su país, y particularmente debe ser el interprete, al observar la situación política, las tendencias y las opiniones predominantes en el lugar de su destino. Sólo el embajador residente puede conocer estas circunstancias y a las personas que las determinan y al mismo tiempo apreciar las variaciones principales. El Embajador debe tener la suficiente autoridad frente a su propio gobierno para disuadirlo de un curso de acción que pueda ser, debido a las circunstancias locales, desastroso.

Un gobierno que, a pesar de los progresos en las comunicaciones, permite que los represente en otros países embajadores en cuya opinión no tienen interés y a cuyas sugerencias no prestan atención, malgastan su propio tiempo y los fondos públicos. Ningún periódico, ningún banco, consideraría ni por un instante ser representado en el exterior por una persona en quién no tienen confianza.[9]

El riesgo es también sufrir de "localitis", es decir cuando el representante esta tan asociado al lugar donde fue enviado que defiende mas sus intereses que los del país. Ocurre en casos de servicios exteriores no profesionales, cuando por falta de experiencia internacional se aceptan en forma excesivamente abierta los argumentos del receptor. Alberdi prevenía a los diplomáticos argentinos de que perdieran la noción del país a que representaban y trataran de imitar a los representantes de cortes europeas,

"Esta simplicidad les dará más respetabilidad en Europa, que el fausto. Sus esfuerzos de igualar su lujo y boato, los ridiculiza, mas bien que recomienda. Sobre todo, los arruina...Distinguir, a este propósito, la diplomacia de parada, de la diplomacia de acción. Los diplomáticos de América no están llamados a entretener relaciones, sino a crearlas a formar el objeto de ellas, a interesar la atención del mundo europeo y empujar sus poblaciones y capitales hacia el nuevo mundo, a explicar las cosas de América, para determinar por esa explicación la actitud de Europa hacia ella."[10]

En cuanto a la base de una negociación internacional, continúan vigentes las palabras de Jules Cambon, que el mejor instrumento a disposición de un gobierno para persuadir a otro es la palabra de un hombre honesto (la parole d´un honnête homme).

Luego de la negociación la segunda función del diplomático esta asociada a la información. No puede haber política exterior eficaz sin una fuente permanente de información confiable y es el Servicio exterior quien debe proveerla. Existen muchas fuentes para conocer lo que ocurre en alguna parte del mundo, la provista por los diplomáticos es en gran medida la mas confiable en razón del entrenamiento de sus miembros acostumbrados a analizar los problemas internacionales sin caer en el sensacionalismo del que pueden ser víctimas los periodistas y sin caer en un concepto conspirativo de la política exterior, habitual en quienes no tienen trato cotidiano con ella.

La mera información no es suficiente para el diseño de una política exterior eficiente, debe ser condensada y comentada. Cada vez que se informa sobre un tema relevante para la política exterior, se deben estimar las causas y darse asesoramiento, que quienes toman la decisión final deben valorar en su integridad ya que quién esta en el terreno se encuentra en condiciones inmejorables para comprender la situación que crea un conflicto en las relaciones exteriores. La posiciones tomadas en sectores de gobierno o de la opinión publica en el país y lejos del lugar de los acontecimientos pueden en muchos casos estar tenidas por ideologías o muchas veces deformadas por tener una fuente periodística en forma exclusiva. Esto ultimo es particularmente relevante en países como el nuestro en que los medios de comunicación toman generalmente su información exterior de agencias internacionales, que están dirigidas a públicos distintos, con intereses diferentes y a veces contradictorios que quienes tienen que tomar una decisión política en Buenos Aires.